Los acuerdos de Cotonú afectan a las relaciones de la Unión Europea (UE) con 79 países de África, el Caribe y el Pacífico.
Con el Tratado de Roma, firmado en 1957 por Alemania, Holanda, Francia, Italia, Bélgica y Luxemburgo, se creó la Comunidad Económica Europea (CEE), dando así un gran impulso a la construcción de la actual Unión Europea. En aquellas fechas, la mayor parte de África era todavía territorio colonial, y Francia quiso que sus colonias mantuviesen con la CEE unas relaciones especiales, exigiendo que ésto quedase recogido en el Tratado de Roma. Aunque otros países de la CEE no tenían ningún interés en este asunto (como Alemania, que no tenía colonias por haberlas perdido al final de la Primera Guerra Mundial) se atendió la petición francesa añadiendo unos anexos al Tratado de Roma en los que se “otorgaba” un tratamiento especial de asociación a los Territorios de Ultramar Franceses, al Congo Belga y a las Antillas Holandesas.
Cuando, en los años 60, se produjeron la mayor parte de las independencias de los países africanos, esta asociación inicial pasó a convertirse en la Convención de Yaundé (1963), tratado que regulaba las relaciones del entonces Mercado Común Europeo con 18 países recién independizados, todos ellos excolonias de Francia, Bélgica y Holanda.
En 1973 entró a formar parte de la CEE el Reino Unido (Inglaterra). Para adaptarse a esta circunstancia, la Convención de Yaundé fue sustituída por el Convenio de Lomé, que incluía a los países de Yaundé, más los 28 países (excolonias inglesas) de la Commonwealth. Con este nuevo acuerdo, revisado cada cinco años (Lomé I, II, III, IV y IV revisado), se llegó hasta el año 2000, momento en que fue sustituído por el Tratado de Cotonú, vigente hasta el 29 de Febrero de este año 2020, y prorrogado hasta el 31 de Diciembre ante el retraso que lleva su renegociación, iniciada ya en 2018.
Todo este conjunto de acuerdos se suelen conocer como tratados de la Unión Europea con los países ACP (África, Caribe, Pacífico). Se trata de acuerdos promovidos por Europa y cuyo objetivo es mantener algún tipo de relación especial con los antiguos territorios coloniales. En su evolución se pueden distinguir dos grandes etapas: la Yaundé-Lomé hasta el año 2000, y la Cotonú a partir de entonces.
La Etapa Yaundé-Lomé se caracteriza por tres tipos de intervenciones, siendo la principal la relativa a medidas arancelarias (los aranceles son las tasas aduaneras que deben pagarse cuando las mercancías exportadas llegan a sus países de destino). La filosofía general de esta etapa es que la UE no cobra tasas a los productos que llegan desde los países ACP, a los que, sin embargo, se les permite mantener ciertos aranceles sobre los productos que llegan desde la UE. Ésto, que es un sistema de preferencias comerciales no recíprocas, en principio, parece algo bueno para los países ACP, sin embargo, todos los estudios que he podido leer coinciden en que el resultado de estas medidas ha sido negativo. Las exportaciones de los países ACP hacia la UE han resultado ser mayoritariamente petróleo, minerales y algunos productos agrícolas (sólo los que no compiten con la agricultura europea protegida por la PAC). Por su parte, las manufacturas industriales procedentes de los países ACP, que hubiesen podido ser las grandes beneficiarias, han quedado casi al margen del proceso debido a que estos países tienen poca capacidad para producirlas y ninguna para ser competitivos. Así, Europa ha conseguido que llegue a ella sólo lo que necesita, logrando por otro lado unos buenos mercados para sus productos manufacturados. En otro orden de cosas, todo el sistema Yaundé-Lomé-Cotonú supone una discriminación hacia los países pobres no ACP, como lo demostró la denuncia ante la OMC presentada por Colombia, Costa Rica, Nicaragua, Venezuela y Guatemala contra las importaciones europeas de las bananas procedentes de países ACP, privilegiadas por el tratamiento arancelario.
Junto a las medidas arancelarias se creó el Fondo de Desarrollo, que pretendía aportar financiación en todo el proceso. Este fondo no forma parte del presupuesto de la UE, y está constituído por aportaciones directas de los países europeos. También se crearon dos mecanismos, el STABEX y el SYSMIN, para intentar compensar la excesiva dependencia que las exportaciones tenían de ciertas materias primas.
A partir del año 2000, al sustituir los acuerdos de Yaundé-Lomé por los de Cotonú, se produjo un cambio cualitativo. Hasta ahora se mantenía la idea de no reciprocidad, que permitía a los países ACP disfrutar de algunas ventajas. Esta idea generó conflictos con otros países y con la Organización Mundial del Comercio (la OMC, encargada de defender el libre comercio), pero la UE siempre encontró huecos en la normativa de la OMC con los que justificar la no reciprocidad, que se fue prolongando hasta 2007, momento desde el cual la UE pasa a intentar una política de Acuerdos de Asociación Especiales (AAE). Y es aquí donde se da el verdadero cambio, ya que se trata de firmar muchos acuerdos bilaterales de la UE con países sueltos del grupo ACP o con grupos de ellos. La UE quiere que estos nuevos acuerdos se ajusten a las exigencias de la OMC y renuncia a la no reciprocidad pretendiendo que los nuevos acuerdos sean relaciones entre iguales. Respecto a ajustarse a las exigencias de la OMC cabe decir que los acuerdos de la etapa Yaundé-Lomé pudieron eludir algunas de las exigencias de la OMC porque la UE quiso que así fuese. Ahora, en Cotonú, la UE no quiere ni intentarlo. El hecho de que las nuevas relaciones vayan a ser entre iguales, es decir, recíprocas, no es algo que sea exigido por alguna organización o normativa internacional, simplemente es algo exigido por la UE, que puede imponerlo porque es un gigante importador. Los países ACP intentaron que el acuerdo de Cotonú fuera una prórroga del de Lomé, pero no lo consiguieron. Ghana es uno de los países que ha aceptado firmar uno de estos nuevos acuerdos AAE y, según algunos autores, este acuerdo es peor que la misma normativa de la OMC. Dicho con un refrán, en este asunto la UE es más papista que el Papa.
Resultan reveladoras las palabras de Abdoulaye Wade, presidente de Senegal en 2007: “Los Acuerdos de Asociación Especiales significan que economías totalmente asimétricas se deberían tratar entre ellas en condiciones de competencia perfecta; aceptarlos significa liberar totalmente nuestros mercados a las producciones europeas sin esperar, como contrapartida, exportar de manera significativa al mercado europeo” (Eva Valera, p.23)
Esta igualdad y reciprocidad supone unas pérdidas económicas para ambas partes debida a la supresión de aranceles. El dinero que la UE dejará de ingresar es una parte insignificante de su PIB, mientras que para cualquier país ACP, supondrá una parte muy importante del suyo, con el agravante de que recuperar ese dinero recurriendo a otros impuestos, para los países pobres es muy difícil. La supresión de aranceles difícilmente animará las economías de los países ACP ya que sus exportaciones son fundamentalmente de materias primas minerales o agrarias que la UE necesita en cualquier caso. En cambio, supone abrir sus mercados a las manufacturas europeas con las que su producción local nunca va a poder competir. Por suerte, los países ACP están poniendo problemas a la firma de estos nuevos acuerdos. Finalmente, hay que recordar que hay elementos nuevos a tener en cuenta, como el Área de Libre Comercio de África (CFTA) que está empezando a funcionar, la Unión Africana, llamada a ser un interlocutor decisivo, o el Brexit. Esperamos, en un próximo artículo, poder explicar qué nuevo Cotonú va a surgir de la renegociación actualmente en curso.
La evolución que hemos descrito de los acuerdos de Cotonú no es un hecho aislado, es algo que forma parte de una tendencia de fondo. La multilateralidad (que es la gobernanza del mundo emanada de organismos multilaterales como la ONU, la OMC y otros) está, en el mejor de los casos, estancada. En cambio está en auge la bilateralidad, que es la relación país con país, donde cada cual arrima el ascua a su sardina. El poco interés de Trump por los foros de diálogo internacionales forma parte de esa tendencia. Varias décadas antes EEUU firmaba el tratado de libre comercio con Canadá y México, y después tratados de libre comercio uno a uno con casi todos los países centroamericanos. La Unión Europea, mucho más discretamente, también firma tratados de libre comercio bilaterales con los países ACP, o interviene en los asuntos internos de Libia, Egipto, Ucrania u Honduras. La bilateralidad es una de las tendencias del día de hoy. La única originalidad de Trump es que no maquilla lo que hace.
Yaundé, Lomé y Cotonú son tratados que encierran intenciones inconfesables recubiertas de hermosas palabras sobre desarrollo, democracia y sostenibilidad: un buen ejemplo de la doble moral con que la UE maneja sus asuntos.
Jose Antonio Barra Martínez
Bibliografía (consultada el 23 de Enero de 2020):
Valera Fernández, Eva. (2012). “Los AAE entre la UE y África. La introducción de la reciprocidad y el caso de Ghana”. Papeles De Europa, 24, 54-82. Los AAE entre la UE y África. La introducción de la reciprocidad y el caso de Ghana
Casanova Domenech, Mª Elisa. (2005). “Evaluación de impacto del Protocolo del Azúcar CE-ACP”. Tesis doctoral dirigida por Montserrat Millet. Disponible en Evaluación de impacto del Protocolo del Azúcar CE-ACP
Le monde diplomatique (edición francesa). “Fruits amers de la « banane dollar » équatorienne. Une longue bataille”. Editorial. Mayo 2006. Pág 17. Une longue bataille
Ignacio Ramonet. “África dice que no”. Le monde diplomatique (edición en español). Enero de 2008, p.1.
Texto completo del Acuerdo de Asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y sus Estados miembros. Disponible en Acuerdo de Cotonú
Orden de lanzamiento de la renegociación disponible en La Comisión Europea está lista para entablar las negociaciones sobre una nueva y ambiciosa colaboración con 79 países de África, el Caribe y el Pacífico
Acuerdo de la UE autorizando la prórroga del tratado hasta el 31 de Diciembre de 2020:
African, Caribbean, and Pacific Group of States. Sitio web del grupo de países ACP: